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Parecer Jurídico sobre as irregularidades do processo sobre o Novo Recife na Prefeitura

Este foi o parecer elaborado pela professora doutora Liana Cirne Lins,  professora da Faculdade de Direito do Recife, da UFPE, e membro da Comissão de Meio Ambiente da OAB, e pela arquiteta urbanista Clara Moreira mestre pelo MDU/UFPE a pedido de membros do grupo do Direitos Urbanos|Recife e de outros membros da sociedade civil de grande representatividade para a discussão sobre os rumos da cidade para a segunda reunião do Conselho de Desenvolvimento Urbano sobre o Projeto Novo Recife, no final do mandato do Prefeito João da Costa, dia 21 de dezembro de 2012. O texto não pode ser lido na reunião pois a ela foi sustada após a intimação das rés Maria di Biase, Secretária de Desenvolvimento Urbano e Obras e Virgínia Pimentel, Secretária de Planejamento, pela liminar fruto de uma Ação Popular que denunciava ilegalidades na composição do Conselho. Interessa a publicação no blog, pois o documento resume ilegalidades do processo que tornam nulos os processos administrativos conduzidos pela Prefeitura até aqui em relação ao projeto.

PARECER TÉCNICO JURÍDICO

SOLICITANTES: Tomás Lapa, Cristiano Borba, Luis de la Mora, Norma Lacerda, Leonardo Cisneiros, Cristina Gouvêa, Vitória Régia de Lima Andrade

OBJETO: Processos administrativos Nºs. 07.32990.4.08; 07.32986.7.08; 07.32987.3.08; 07.32989.6.08; e 07.32988.0.08 – Projeto inicial, para construção de empreendimento de uso empresarial e flat, situado na Rua Bom Sucesso esquina com Av. Engenheiro José Estelita, lote 01, Quadras A, B, C, D e E, no bairro de São José referentes ao empreendimento Novo Recife – Cais José Estelita

a. DA ILEGALIDADE PELA INEXISTÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA

A obrigatoriedade do prévio estudo de impacto ambiental para a implantação de projetos potencial ou efetivamente poluidores é uma imposição constitucional disposta pelo art. 225, §1º, IV, da Carta Magna.

Há para a Administração Pública o dever de exigir dos empreendedores que realizem, às suas expensas, o estudo prévio de impacto ambiental, o qual não pode ser dispensado, sempre que se trate de licenciamento de atividade ou instalação efetiva ou potencialmente poluidora ou causadora de degradação ambiental.

Em face da obrigatoriedade do EIA/RIMA para projetos potencial ou efetivamente poluidores, de que é exemplo claro o Projeto Novo Recife, o processo administrativo que desrespeite essa exigência constitucional deve ser reconhecido como nulo.

Conforme dispõe a Lei Municipal nº 16.176/96, Lei de Uso e Ocupação do Solo da Cidade do Recife:

Art. 61. Os Empreendimentos de Impacto são aqueles usos que podem causar impacto e/ou alteração no ambiente natural ou construído, ou sobrecarga na capacidade de atendimento de infra-estrutura básica, quer sejam construções públicas ou privadas, habitacionais ou não-habitacionais.
Parágrafo único. São considerados Empreendimentos de Impacto aqueles localizados em áreas com mais de 3 ha (três hectares), ou cuja área construída ultrapasse 20.000m² (vinte mil metros quadrados), e ainda aqueles que por sua natureza ou condições requeiram análises especificas por parte dos órgãos competentes do Município.

Além disso, as leis municipais adiante mencionadas impõem a realização prévia do EIA, posto que o imóvel em discussão sofrerá loteamento, pois nele serão abertas vias e logradouros.

A lei municipal nº 16.243/96, Código do Meio Ambiente e do Equilíbrio Ecológico da Cidade do Recife, exige que os loteamentos na cidade do Recife causadores de impacto ambiental, preventivamente sofram Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental.

Art 10. As alterações do meio ambiente que acarretem impactos ambientais serão prevenidas ou reprimidas pelo Poder Executivo, através de medidas que visem à preservação ou manutenção das condições de qualidade ambiental sadia em benefício da comunidade recifense.
§1º – São indispensáveis para o exercício das atribuições previstas no “caput” deste Artigo o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), os quais obedecerão às disposições da Resolução nº 01, de 23 de janeiro de 1986, do CONAMA e demais normas legais e regulamentares pertinentes. […]
Art 11 – Para efeito da aplicação deste Código, são consideradas como fontes de impacto ambiental as relacionadas no Anexo II, cuja instalação dependerá de autorização e aprovação da SEPLAM. […]
ANEXO II
RELAÇÃO DAS PRINCIPAIS FONTES DE ALTERAÇÃO E IMPACTO AMBIENTAL
VI – loteamentos de terreno, independentemente do fim a que se destinem;

Finalmente, quanto à cogência do Estudo de Impacto de Vizinhança, igualmente ausente nos processos sob análise, dispõe o Plano Diretor da Cidade:

Art. 188 São considerados empreendimentos de impactos:
I – as edificações não-habitacionais situadas em terrenos com área igual ou superior a 2,0 ha (dois hectare) ou com área construída igual ou superior a 15.000 m² (quinze mil metros quadrados);
II – as edificações habitacionais situadas em terrenos com área igual ou superior a 3,0 ha (três hectares) ou cuja área construída ultrapasse 20.000 m2 (vinte mil metros quadrados);
§ 2º A aprovação dos Empreendimentos de Impacto fica condicionada ao cumprimento dos dispositivos previstos na legislação urbanística e à aprovação, pelos órgãos competentes da Administração Municipal, de Estudo de Impacto de Vizinhança, a ser apresentado pelo interessado.

b. DA ILEGALIDADE PELA AUSÊNCIA DE PRÉVIO PARCELAMENTO DO IMÓVEL E PELA VIOLAÇÃO AO ART. 186 DA LEI MUNICIPAL N° 16.292/97 E AO ART. 1°, §1°, DO DECRETO MUNICIPAL N° 23.688/08

Além das nulidades anteriormente apontadas, há de ser analisado, ainda, vício de forma impeditivo não somente do desenvolvimento do projeto arquitetônico engendrado pelo PROJETO NOVO RECIFE, mas inclusive impeditivo da sua propositura.
O parcelamento é requisito lógico para o desenvolvimento de obras de arquitetura em solo urbano.

O parcelamento é requisito lógico para o desenvolvimento de obras de arquitetura em solo urbano, uma vez que define o formato e as dimensões dos lotes que são condicionantes do estabelecimento dos parâmetros urbanísticos. Conforme lição de José Afonso da Silva:

Os índices urbanísticos constituem, com a dimensão dos lotes, os intrumentos normativos com que se definem os modelos de assentamento urbano, em função da densidade populacional e edilícia desejável para determinada zona ou área.
O dimensionamento dos lotes é conceito fundamental para a definição dos modelos de assentamento urbano. (SILVA, Direito Urbanístico Brasileiro, 2012, p. 249).

O Decreto municipal nº 23.688/2008 estabelece:

Art. 1º Os interessados em formalizar processos urbanísticos e/ou administrativos perante as Gerências Regionais da Diretoria de Controle Urbano da Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e Ambiental, preencherão os formulários apropriados, estes acompanhados dos documentos constantes no Anexo Único deste Decreto.
§ 1º A falta de um dos documentos indicados no Anexo Único deste Decreto, bem como a ausência do formulário ou o preenchimento deste de modo incompleto, incorreto ou contendo rasuras, emendas ou entrelinhas, impossibilitará a formalização do processo, não gerando qualquer número de protocolo.

O Anexo do referido decreto explicita os documentos necessários para a protocolização dos alvarás de serviço sem reforma e de projeto inicial, senão vejamos:

“Projeto Inicial
Documentos/Informações necessários ao ingresso do processo:
“Projeto Arquitetônico em 04 cópias, heliográficas ou plotadas em papel opaco, assinadas pelo responsável técnico do projeto. OBS: É facultada a apresentação inicial de 02 jogos do projeto para a fase de análise. Para a aprovação do mesmo, serão exigidos 04 jogos completos e corrigidos.
“Seqüencial (ais) ou nº (s) da(s) Inscrição (ões) Imobiliária(s) atualizada(s) do(s) imóvel (is);

Disso se conclui pela necessidade prévia ao protocolamento do projeto inicial, como requisito inafastável à formação do processo administrativo, a inscrição imobiliária do imóvel, cuja obtenção deve ser precedida do parcelamento deste.

Entretanto, no momento da formação dos processos administrativos em comento, não estavam registrados os lotes e nem mesmo definidos. Assim, não havia o número sequencial exigido para o protocolamento do processo de projeto inicial.

Mais grave ainda: até hoje tais lotes permanecem indefinidos e tampouco possuem número de sequencial próprio!

De tal modo, uma vez ausente o requisito, de acordo com o art. 1º, § 1º do Decreto, não poderiam os processos sequer ter sido formalizados. Tem-se, portanto, vício de forma a macular, completamente, o desenvolvimento do projeto inicial.

c. DA ILEGALIDADE PELA IMPOSSIBILIDADE DE ANÁLISE DOS PROCESSOS PELO CDU DEVIDO À AUSÊNCIA DE PARECERES DO IPHAN E DO DNIT

A área onde se pretende instalar o empreendimento imobiliário “Novo Recife” está situada no terreno da antiga RFFSA, na Av. Engenheiro José Estelita, Bairro de São José e, conforme atesta a Diretoria de Controle Urbano da Prefeitura do Recife, parte do empreendimento está inserido em poligonal de entorno de monumentos tombados pelo IPHAN (Instituto do Patrimônio Artístico e Histórico Nacional), conforme ofício Nº. 021/98 – 5ª GR IPHAN – MinC, de 21/01/1998, o que torna cogente análise técnica sobre possibilidade ou não do projeto inicial “Novo Recife”.

Da mesma forma, em qualquer área de ferrovia existem faixas de domínio, de segurança e non aedificandi, cuja intervenção impõe consulta prévia ao DNIT (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes), que deve ser obrigatoriamente ouvido para verificar se estão sendo respeitadas as distâncias mínimas exigidas em lei para essas áreas.

Por essa razão, na tramitação do Projeto Novo Recife e em qualquer outro que tenha como destino a área em questão, torna-se imprescindível a realização de consulta/ouvida prévia do DNIT acerca dos parâmetros construtivos nas faixas de segurança das linhas operacionais, consoante reconhece o próprio Município.

Ocorre que, até o presente momento, nem IPHAN nem DNIT não foram consultados ou apresentaram pareceres técnicos favoráveis acerca do projeto inicial em exame.

A Lei Municipal Nº. 16.292/1997 (Lei de Edificações e Instalações) determina que:

Art. 271. Os processos que dependam da anuência prévia ou parecer do órgão de outras esferas de governo só poderão ser aprovados, pelo Município, quando o interessado cumprir as exigências emanadas daquele órgão.

Finalmente, nos documentos que encaminham os presentes Processos de Projeto Inicial da CCU para o CDU, está explícita a falta de anuência dos órgãos IPHAN, ANAC, Corpo de Bombeiros; a falta de pronunciamento conclusivo dos órgãos IPHAN, DNIT, ANTT, a falta de assinatura de termos de compromisso com os órgãos IPHAN, DNIT, ANTT e com a própria Prefeitura. Ou seja, a CCU ao enviar processos com tais pendências agiu em clara desobediência ao art. 271 da Lei Municipal Nº. 16.292/1997. O CDU por sua vez, não poderia ter recebido estes processos e incorre em ilegalidade se proceder com a análise desta matéria.

O CDU não pode receber matérias da CCU que não estejam “devidamente instruídas dos elementos que embasaram seus pareceres e/ou outros pronunciamentos” , consoante Decreto Municipal Nº. 17.324/1996, que regulamenta a CCU, que dispõe:

Art. 19. A CCU somente encaminhará, para decisão final, ao titular da SEPLAM, ou ao seu substituto legal e/ou ao CDU, conforme o caso, matérias devidamente instruídas dos elementos que embasaram seus pareceres e/ou outros pronunciamentos, sem o que aquelas matérias não serão conhecidas ou recebidas pela SEPLAM ou pelo CDU.

Art. 22. As matérias a serem submetidas a CCU serão examinadas e analisadas por 2 (dois) relatores, designados pelo Presidente, sendo 1 (um) representante do Poder Público e 1 (um) representante da Sociedade Civil, os quais emitirão parecer técnico a ser encaminhado à Presidência com antecedência de 7 (sete) dias da data da reunião na qual aquelas serão discutidas e decididas.

Assim, além de ilegal, a análise dos projetos sem os documentos citados acima, é impossibilitada uma vez que as decisões relativas a estes documentos faltantes poderão acarretar em mudanças do traçado do parcelamento proposto e mudanças no conjunto de parâmetros urbanísticos aplicáveis. Ou seja, a proposta apresentada ainda não está consolidada: Poderá ser alterada mediante exigências por vir.

d. OUTRAS IRREGULARIDADES VERIFICADAS

a. A Lei de Uso e Ocupação do Solo do Recife (LUOS – Lei Municipal Nº. 16.176/1996) em consideração ao memorial justificativo (previsto na mesma LUOS) não prevê outra forma para ações mitigadoras que não sejam obras, conforme o §2º do artigo 62:

Artigo 62, §2º. O Poder Executivo poderá condicionar a aprovação do Memorial Justificativo ao cumprimento, pelo empreendedor e às suas expensas, de obras necessárias para atenuar ou compensar o impacto que o empreendimento acarretará.

Entretanto, dentre as ações mitigadoras propostas no âmbito do Projeto Novo Recife incluem-se outras formas de contrapartida, portanto não previstas na legislação aplicável.

b. A “quadra E” proposta não cumpre a Lei Municipal 16.286/1997 (parcelamento do solo) em seu artigo 33: Não deve ter extensão superior a 300m.

c. O “lote 01/QE” proposto não cumpre a Lei Municipal 16.286/1997 (parcelamento do solo), em seu artigo 36 e observando-se o § 4° do Artigo 37: Deve apresentar 3ª face.

Recife, 20 de dezembro de 2012.

Liana Cirne Lins
Professora Adjunta da Faculdade de Direito do Recife/UFPE
Professora do Mestrado em Direitos Humanos/UFPE
Membro da Comissão de Meio Ambiente/OAB
Pesquisadora do Moinho Jurídico
Mestra e Doutora em Direito

Clara Gomes Moreira
Arquiteta e Urbanista
Mestra em Desenvolvimento Urbano
Pesquisadora no Observatório Pernambuco de Políticas Públicas e Práticas Socioambientais

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